闞珂
  1995年2月修改後的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱“地方組織法”)第五十三條規定:“常務委員會根據工作需要,設立辦事機構和其他工作機構”。這裡的“和其他工作機構”是這次新增加的。為什麼要增加呢?這背後有什麼故事呢?
  1993年7月,由上到下開始新一輪機構改革。有關文件規定:在省一級,人大、政協機關的人員編製占總編製的4%左右;在設區的市級和縣級,黨委、政府、其他機關(包括人大、政協、民主黨派和工、青、婦等社會團體)的編製分配比例為15:78:7。對此,地方人大的一些同志提出,人大是國家權力機關,與政協、民主黨派、社會團體擺在一起不合適,容易把人大誤解為社會團體。再有,4%、7%的人員編製,是否合適?具體如何分配也很難辦。他們建議,文件已經印發不好改了,但地方機構改革的定編問題不要再提涉及人大機關的4%、7%這兩比例,地方人大機關的人員編製應在本地的總編製內,由地方根據自己的實際情況來確定。
  我國的縣級以上地方人大在1979年下半年開始陸續設立了常委會,經過10多年的探索,根據工作需要,各地人大常委會設立了數量不等工作委員會。由於受人員編製少的限制,不少地方每個工作委員會只有一個在編人員,其他為兼職人員,不占編製,這樣逐步形成了“一人一委”的狀況。需要說明的是,“一人一委”的狀況,不是因為機構多而是因為人員編製少。到1995年,地方人大常委會設立十五六年了,從實踐看,設立工作委員會很必要,特別是縣級人大,由於它不設專門委員會,代表大會和常委會行使職權,許多事前的準備工作和代表大會、常委會決定的落實工作,都是由工作委員會承擔的,比如,代表大會和常委會審議計劃、預算的準備工作,檢查督促常委會決定的貫徹落實和開展執法檢查工作,等等。
  1994年上半年,有關部門提出了地方人大機構改革的思路。其中的一項內容是,地方人大常委會不設工作委員會,主要理由是地方人大常委會設工作委員會沒有法律依據。這個部門提出,按照地方組織法的規定,地方人大常委會可以設辦公室,這是辦事機構,但不能設工作委員會,因為它不是辦事機構。就這個問題,全國人大機關與這個部門進行了一年多的溝通協商,對地方人大常委會設立工作委員會的法律依據問題作出明確的解釋說明:工作委員會就屬於地方組織法規定的辦事機構,地方組織法關於常委會根據工作需要設立辦事機構的規定,就是地方人大常委會設立工作委員會的法律依據。全國人大常委會副秘書長王書明說,在人大機關,辦事機構與工作機構沒什麼區別,難道辦事機構不工作、工作機構不辦事嗎?為了進一步瞭解情況,全國人大機關召開了有11個省、自治區、直轄市人大機關負責同志參加的座談會,聽取地方人大對有關部門提出的“關於地方人大機構改革思路”的意見。地方人大的同志對這個方案意見很大,認為它不符合憲法法律關於人大性質的規定,會影響人大依法行使職權,與各地的實際也不相符。
  這裡順便提一下,1982年修改的全國人大組織法規定,全國人大常委會設立辦公廳,並可以根據需要設立工作委員會,這與地方組織法關於常委會“設立辦事機構”的規定相比較具體、明確一些,不太容易產生歧義。過去也有這樣一種議論:辦公廳是辦事機構、工作委員會是工作機構。這種議論與後來的把辦事機構與工作機構相區別的看法有一定的關係。人大機關的辦事機構、工作機構不同於國務院的組成部門、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位的劃分。從有關法律規定看,人大機關的辦事機構和工作機構除了具體的工作任務不同外,在性質、地位等方面沒有區別,它們與專門委員會有區別:辦公廳和工作委員會的負責人和一般工作人員都可以是全國人大代表,也可以不是全國人大代表(常委會秘書長須是全國人大代表),而專門委員會成員必須是全國人大代表;辦公廳和工作委員會都沒有提案權,但可以受委員長會議委托起草議案草案,並向常委會會議作說明,而專門委員會有提案權;辦公廳和工作委員會都沒有議案審議權,而專門委員會有議案審議權,等等。
  鑒於有關部門提出地方人大常委會設立工作委員會沒有法律依據這一情況,1995年2月修改的地方組織法增加了本文開頭提到的設立“其他工作機構”的規定,以進一步明確設立工作委員會的法律依據。這裡寫上“其他”二字,是要說明“工作機構”與“辦事機構”沒有區別。
  1995年3月,地方人大機構改革方案印發前,送全國人大機關核稿。鑒於方案已通過,沒有再提出實質性修改意見的餘地,全國人大常委會副秘書長王書明把我叫到他辦公室商量後,建議刪去方案設“議事小組”表述中的“小”字。正式印發的改革方案規定:縣級人大常委會的工作委員會改為議事組,其人員不占編製。
  方案印發後,各地反映強烈。有的說,在國家權力機關設議事組不倫不類。有的說,工作委員會改為議事組、人員不占編製,這在實際上既撤銷了工作委員會,也沒法設議事組,對人大工作是很大削弱。八屆全國人大常委會委員長喬石在多個地方考察工作瞭解到地方人大的意見後,於當年的6月24日在全國人大常委會辦公廳起草的一份文件稿上作出明確批示:“關於機構問題,各地反映是比較強烈的。我在陝西和湖南時均明確:已發文件就這樣了,有什麼具體問題請省委按實際情況定。陝西的張勃興同志和湖南的王茂林同志均很同意。”
  1996年8月,我們就地方人大機構改革方案實施情況作了調查。北京市規定,縣級人大常委會設立的工作委員會和綜合辦事機構原則上分別不超過3個,總數原則上不超過6個。湖南省規定,縣級人大常委會設1個辦公室,4-5個工作委員會,不設議事組。江西省規定,縣級人大常委會一般設2-4個科級綜合辦事機構和其他工作機構。調查的結論是:各地人大的機構改革方案,由省委根據本地實際情況確定的辦法是可行的。因此,1996年8月26日,全國人大常委會辦公廳在回覆浙江省人大常委會辦公廳《關於縣級人大常委會工作機構設置問題的請示》時說:“建議由省人大常委會根據你省縣級人大常委會工作需要,報請省委按照法律決定”。
  這就是那一輪地方人大機構改革的大體情況。據瞭解,到目前為止,全國各地人大常委會都沒有設議事組。從這裡想到,“實事求是、一切從實際出發”這一黨的思想路線,不應該只是講在嘴上,而一定要在工作中自覺貫徹。還想到,2013年12月26日毛澤東誕辰120周年那一天,在中央黨校的教室里,黨校的教員對我們說,你們作為黨的高級領導幹部應當牢記毛澤東這樣的告誡:“只有蠢人,才是他一個人,或者邀集一堆人,不作調查,而只是冥思苦索地‘想辦法’,‘打主意’。須知這是一定不能想出什麼好辦法,打出什麼好主意的。”
  在那同一時期的八屆全國人大機關提出的機構改革的原則是:人員編製和機構該精簡的精簡、該加強的加強,各機構之間的工作關係該理順的理順。現在看,這樣的工作思路是符合法律對人大機關的定位和人大履行職責的實際需要的。
  今天,翻閱當時的工作筆記,有一段記錄仍然對我們準確把握和認識人大及其常委會的工作有幫助。這是一位曾經擔任政府人事部門負責人後轉任人大專門委員會負責人在研究人大機構改革問題時發表的意見,他說:“這次機構改革的重點是政府機構。人大的機構改革與政府的機構改革有重大原則區別。建立社會主義市場經濟體制,必須加強法制建設,人大擔負繁重的任務。過去,我們對人大機構的調研很不夠,沒有像政府那樣,一個一個部門、一個一個關係地去研究。人大機構改革,要從有利於社會主義民主法制建設、有利於加強監督工作、有利於建立社會主義市場經濟體制出發,不能就人大的機構編製研究人大的機構改革。人大常委會組成人員和專門委員會成員有相當數量是兼職的,大量具體的工作要靠人大機關工作人員來做。如果人大工作機構削弱了,那麼,人大工作就失去了基礎,人大就成了空中樓閣。現在到瞭解決地方人大機構編製問題的時候了。這個問題解決不好,會影響人大工作,影響民主法制建設,影響人大幹部隊伍穩定。”
  近20年過去了,加強地方人大工作和人大建設仍然在路上。
  (作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)
  (原標題:地方組織法增加規定設立“工作機構”背後的故事)
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